Par Alexandre Leyraud
Dans un contexte international où s'affirme le thème du réchauffement climatique et où se multiplient les chocs pétroliers, l'Union européenne s'est dotée de la politique PSER. Dans ce cadre les sources d'énergie non fossiles renouvelables font l'objet d'une liste positive qui s'énonce : l'énergie éolienne, solaire, aérothermique, géothermique, hydrothermique, marine et hydroélectrique, la biomasse, les gaz de décharge, les gaz de stations d'épuration d'eaux usées et biogaz.
La politique PSER est présentée ci-après en mettant en évidence les traits marquants de son élaboration et de son application.
Origine de la politique
Suite à une initiative prise par la Commission en 1997, l'Union européenne s'est fixée par voie de directive dès 2001 " des objectifs indicatifs " pour 2010 en matière d'énergie provenant de sources renouvelables. Il s'agit de la directive 2001/77/CE sur la consommation d'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables et directive 2003/30/CE sur la part de biocarburant dans la consommation de carburant. Ultérieurement un plan européen d'action pour promouvoir les ressources européennes en matière de biomasse a été défini et adopté en 2005.
Pour la période allant de 1997 à 2010, l'Union européenne a choisi deux domaines d'application des sources d'énergie renouvelables à savoir ceux de l'électricité et des transports.
L'absence d'objectifs contraignants et les lacunes du cadre juridique communautaire dans le domaine des énergies renouvelables n'ont pas permis de réels progrès à l'échéance 2020.
Sur proposition de la Commission et après avoir pris connaissance des différents rapports d'évaluation de l'action menée depuis 2001, le Conseil européen de mars 2007 a demandé à la Commission de proposer un nouvel acte législatif couvrant toutes les sources énergies renouvelables et de fixer des objectifs contraignants pour 2020 afin de garantir un cadre juridique stable pour la décennie 2010-2020.
A cette fin, la directive 2009/28/CE du 23 Avril 2009 élargit les domaines d'application des sources d'énergie renouvelables en y incluant en plus des deux domaines précédemment cités les domaines d'application du chauffage et du refroidissement.
Objectifs et cohérence
Contractualisation des objectifs à atteindre
Le Conseil Européen du 23 Avril 2009 fixe à l'horizon 2020 les objectifs contraignants (1) d'une part de 20% de l'énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation totale de l'énergie de la Communauté et (2) d'une proportion minimale de 10% de biocarburant dans la consommation total d'essence et de gazole destinés au transport. Le premier objectif à l'échelle européenne est éclaté en objectifs nationaux spécifiques également contraignants. Le deuxième objectif s'impose tel que à tous les états membres individuellement. A cette occasion le Conseil Européen rappelle l'exigence permanente du " coût raisonnable " des actions à entreprendre.
Par ailleurs les objectifs de production d'énergie à partir de sources d'énergie renouvelables s'inscrivent dans un ensemble d'objectifs communément appelé les trois fois 20%. Il s'agit à l'échelle européenne et à l'horizon 2020 de la réduction de 20% de la consommation d'énergie primaire, de la diminution de 20% des émissions de gaz à effet de serre et de l'accroissement jusqu'à 20% de la proportion d'énergie renouvelable dans la consommation totale d'énergie.
Inscription de la politique PSER dans le portefeuille des autres politiques engagées par l'Union
La maîtrise de la consommation énergétique européenne et l'augmentation de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables constituent, avec les économies d'énergie et une efficacité énergétique accrue, des éléments importants du paquet de mesures requises afin de réduire les émissions de gaz à effet de serre et de respecter le protocole de Kyoto. Ainsi la politique PSER vient en appui des politiques européennes en matière d'environnement et de développement durable.
De la même manière la promotion des sources d'énergie renouvelables stimule l'innovation technologique -et partant l'éclosion d'une économie de la connaissance- et favorise aussi le développement régional. Bien évidemment les sources d'énergie renouvelables contribuent à réduire la dépendance énergétique de l'Union.
La politique PSER est aussi envisagée comme un facteur favorable à l'émergence d'une population de producteurs régionaux d'énergie reliés par les mécanismes du marché unique sectoriel, producteurs qui emploient une main d'œuvre qualifiée et offrent des produits concurrentiels.
En résumé la promotion des sources d'énergie renouvelables répond aux ambitions de la Stratégie de Lisbonne notamment en contribuant à titres multiples à la " croissance harmonieuse de l'économie européenne ".
Modalités de mise en œuvre
Chaque état membre adopte un plan d'action national en matière d'énergies renouvelables. Celui-ci décrit les mesures prises par les autorités pour atteindre l'objectif qui leur a été fixé par le Conseil Européen en temps que " sous-objectif " de celui de 20% définit précédemment au niveau communautaire ainsi que celles engagées pour atteindre la part de 10% de biocarburants dans la consommation nationale de carburants. Les états doivent ventiler leur " sous-objectif " entre les domaines de l'électricité, du chauffage et du refroidissement. D'autre part les plans d'action nationaux doivent éviter toute redondance avec des mesures ressortissantes aux politiques européennes de l'efficacité énergétique et de la protection de l'environnement.
Les plans d'action nationaux sont formulés selon un modèle standardisé et sont soumis à l'appréciation de la Commission. Celle-ci est chargée de les évaluer et peut éventuellement émettre des recommandations en vue d'en modifier le contenu.
Une application efficace de ces plans nationaux nécessite une coopération et une coordination entre les responsables locaux, régionaux, nationaux et européens. A cet égard les états membres disposent d'un outil économétrique commun -le modèle baptisé " trajectoire indicative "- qui leur permet de mesurer les progrès réalisés en direction des objectifs fixés.
Le Parlement européen est tenu informé des plans nationaux par la Commission.
Financements et aides incitatifs
La conduite de la politique PSER exige des ressources financières considérables notamment en vue de financer les programmes nationaux ou européens de recherche et développement dans les domaines des technologies liées aux énergies produites à partir de sources renouvelables.
Dans cette perspective les acteurs de la politique considérés -les états membres, la Commission et certains pays tiers- sont invités à pleinement exploiter les instruments financiers de l'Union notamment les Fonds structurels et de cohésion, les Fonds de développement rural et les fonds de la Banque européenne d'investissement. Ces mêmes acteurs sont en mesure de solliciter l'aide financière prévue par les programmes communautaires de coopération internationale en faveur du développement des sources d'énergie renouvelables.
Le financement par les marchés financiers est possible et encouragé en y associant un mécanisme de partage des risques entre l'institution financière et l'emprunteur.
Complémentairement les états membres sont autorisés à appliquer des régimes d'aide qui octroient des avantages aux producteurs et distributeurs d'énergie en provenance de sources renouvelables. Les aides proposées visent à diminuer les coûts des matériels associés à la production ou à l'utilisation de l'énergie provenant des sources considérées. Pour la plupart ces aides sont de nature fiscale et intéressent les ménages comme les entreprises.
Coopération
En vue de pouvoir bénéficier d'économies d'échelle et d'avantages comparatifs, la coopération entre plusieurs acteurs de la politique PSER est fortement encouragée. A cet égard des états membres peuvent s'associer pour réaliser des projets communs dans tous les domaines d'application de l'énergie provenant des sources renouvelables à l'exclusion du domaine des transports. La même disposition vaut entre les états membres et les pays tiers pour la seule production d'électricité. Dans l'un et l'autre cas les projets sont soumis à l'appréciation de la Commission.
La coopération ci-dessus mentionnée est facilitée par la garantie juridique donnée aux producteurs d'énergie à partir de sources renouvelables de pouvoir faire usage des réseaux de transport et de distribution.
De la même manière la Commission est autorisée à conclure des accords multilatéraux avec des pays tiers pour la fourniture de biocarburants et/ou bioliquides au consommateur européen. Dans ce cadre la Commission s'assure de la pérennité des moyens nécessaires de production dans les pays tiers partenaires.
Transparence, qualité et publicité
Les énergies en provenance de sources renouvelables ne peuvent croitre en part relative que si elles sont perçues possédant une fiabilité de fourniture supérieure à celle des énergies traditionnelles. Pour ce faire une triple exigence de transparence, de qualité et d'information du public est affirmée.
Une plate-forme publique de transparence " en ligne " -gérée par la Commission- permet de prendre connaissance des plans d'actions nationaux, des offres ou des accords de coopération entre états, des documents prévisionnels et des différents rapports d'évaluation. Ainsi chaque état membre est-il l'objet du jugement voir de la pression de ses pairs et/ou de ses citoyens.
Les états membres s'engagent à simplifier les procédures administratives auxquelles sont soumises la production ou l'utilisation des énergies en question.
Un régime national de normes de qualité est instauré pour être appliqué aux installations productrices ou utilisatrices d'énergie en provenance de sources renouvelables. Ces régimes tombent sous le principe de la reconnaissance mutuelle.
L'information publicitaire du consommateur est assurée par les états membres qui par différents voies et moyens portent à sa connaissance tous les éléments susceptibles d'influencer ses choix en matière d'achat d'énergie.
Evaluation de l'impact de la politique
Cette évaluation se fait au niveau de chaque état membre et au niveau communautaire selon des procédures fixées par voie de directive et selon un échéancier prédéfini. A cette fin la Commission joue un rôle prépondérant.
Au plus tard en 2011 puis tous les deux ans chaque état membre présente à la Commission un rapport sur les progrès réalisés en application de la politique PSER. Ce rapport met en évidence la position sur " la trajectoire indicative ", les écarts éventuels aux objectifs fixés et les mesures prévues pour réduire ces écarts.
Pareillement à compter de 2012 la Commission présente tous les deux ans au Parlement et au Conseil européens un état des lieux en la matière au niveau communautaire.
Au plus tard en 2014, la Commission doit présenter un rapport qui apprécie l'efficacité de la politique PSER à l'échelle européenne en s'intéressant aux aspects qui suivent :le rapport entre les coûts et les avantages des régime d'aide, l'étendue des mécanismes de coopération entre les acteurs de la politique PSER et la mise à jour des lois ou règlements nationaux à la lumière des dispositions de la Directive 2009/28/CE qui énonce la politique en question.
Sur la base de ce qui précède la Commission prévoit de publier à l'attention du public en 2018 une " feuille de route " qui fait état des choix possibles pour la période postérieure à 2020. Ces choix sont soumis au Conseil et au Parlement européens en 2021 en même temps que le rapport final de la Commission sur l'impact de la politique PSER pour la période 2010-2020.
Remarques en guise de conclusion
La politique PSER apparaît comme un des volets de la " politique de l'énergie " de l'Union européenne, volet qui plus que d'autres implique une procédure commune d'apprentissage et de partage des modes opératoires efficaces.
D'autre part cette politique s'accompagne d'un appareil administratif conséquent et voulu pour que toutes les parties prenantes à tous les échelons possibles respectent leurs engagements en la matière.
Enfin une comparaison de la politique PSER avec les dispositifs législatifs et réglementaires en place en place au Etats-Unis et au Japon fait ressortir les singularités européennes que sont le rôle prépondérant dévolu aux états en matière d'énergie et le déploiement de l'action collective dans un cadre contraignant.
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