Longtemps ignorées des négociations internationales, les Régions cherchent à s'imposer comme des acteurs à part entière dans la lutte contre le changement climatique. Leur action de lobbying en la matière s'est développée, mettant l'accent sur l'efficience de l'échelon infra-étatique.
Au plan international, 2010 marquera la reprise de la négociation climatique. L’étape intermédiaire la plus importante avant la réunion de Cancun se déroulera à Bonn, entre le 9 et le 11 avril. Les négociateurs en charge des questions climatiques tenteront alors d’arrêter un programme de travail. Le 1er juillet, Yvo de Boer, secrétaire exécutif de la Convention-cadre des Nations Unies sur le changement climatique (UNFCCC) quittera ses fonctions. Enfin, les parties se réuniront officiellement à Cancun, au Mexique, du 29 novembre au 10 décembre.
L’enjeu de la Conférence de Copenhague de décembre 2009 était de remplacer le protocole de Kyoto, qui arrive à échéance en 2012, par un nouvel accord de l’ONU sur le changement climatique. Après l’échec de Copenhague, la 16e conférence internationale sur le climat a également pour objectif de préparer la période post 2012.
Jusqu’alors, l’échelon infra-étatique n’a été présent qu’en marge des négociations internationales sur le changement climatique. Le lobbying récent des Régions sur ces questions vise à faire reconnaître la pertinence de ce niveau d'action. Les Régions commencent à jouer un rôle dans la lutte contre le changement climatique, et espèrent pouvoir faire entendre leur voix lors de la prochaine conférence internationale au Mexique.
Ce mouvement s’inscrit dans la tendance actuelle, marquée par le développement d’une culture de la « gouvernance multi-niveaux » au sein de l’Union européenne. Le Traité de Lisbonne a d’ailleurs renforcé le poids des régions au sein de l’UE, conformément à cette tendance.
« 50 à 80% des actions concrètes visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre et quasiment 100% des mesures d’adaptation aux conséquences du changement climatique sont conduites à un niveau infra-étatique », avait déclaré Yvo de Boer, le plus haut responsable de l’ONU en charge des questions climatiques, à Poznan, en 2008. Ces chiffres, mis en avant à maintes reprises par les Régions, mettent en exergue le rôle substantiel joué par celles-ci dans la mise en œuvre concrète de la lutte contre le changement climatique.
Elles se présentent ainsi comme les seules entités politiques à même de maintenir la mobilisation après Copenhague.
Des objectifs plus ambitieux
La déclaration qui a finalement émergé à Copenhague est symptomatique de la difficulté d'accorder l’ensemble des Etats sur un texte unique. Selon des représentants de réseaux de collectivités, c’est pour cette raison que l’échelon local serait le plus efficient dans la mise en place des mesures d’atténuation et d’adaptation contre le changement climatique.
Le directeur chargé des coopérations externes du Réseau de Gouvernements Régionaux pour un Développement Durable (Nrg4sd), François Desrentes, estime par exemple qu’il faut « trouver d’autres stratégies de réduction d’émission des gaz à effet de serre». « Associer différents échelons de gouvernance » apparaît, selon lui, comme la solution. « Aucun Etat ne peut atteindre ses engagements quantitatifs de réduction des gaz à effet de serre sans l’action des collectivités locales », explique de son côté le président de Cités et Gouvernements Locaux Unis (CGLU), Ronan Dantec. Les Régions peuvent avoir également une vertu d’exemplarité, « elles indiquent la marche à suivre aux Etats », souligne François Desrentes.
Les petits pas de l’UE
Au plan européen, la négociation du paquet énergie-climat, adopté en décembre 2008, s’est déroulée entre Etats. Après la conclusion de l’accord, l’Union européenne a fait un petit pas dans le sens de l’échelon local à travers la Convention des maires lancée le 29 janvier 2008. Adressée aux maires des villes et communes de l’Union européenne, cette charte encourage les signataires à s’engager officiellement à dépasser les objectifs des fameux « 3 x 20 » de l’Union européenne. Il y aurait plus de 1200 signataires à ce jour, sachant que la liste n’est pas encore close. Des villes comme Hambourg ou Paris ont ainsi affiché des objectifs ambitieux, avec respectivement 40% et 25% de réduction des émissions de gaz à effet de serre.
La commission Environnement du Parlement européen, a également inclus dans sa résolution du 19 octobre 2009 sur la position de l’Union européenne à la Conférence de Copenhague, un amendement appelant à promouvoir « l’engagement des villes et des collectivités locales et régionales dans le développement et la mise en œuvre de stratégies nationales sur le changement climatique ». Le Conseil des ministres de l’Environnement, est allé dans le même sens, dans ses conclusions du 21 octobre 2009.
Une mobilisation récente à l’échelle internationale
La mobilisation pour la reconnaissance du rôle des Régions en matière d’environnement est récente. La conférence des Nations Unis sur le changement climatique de Montréal en 2005, a marqué l’amorce d’une coopération entre les grandes régions et les Etats fédérés, et une mobilisation pour la reconnaissance de l’échelon infra-étatique.
Le premier Sommet mondial des régions sur le changement climatique à Saint-Malo a suivi en octobre 2008. Un accord entre le PNUD et les régions y a été conclu, constituant le premier pas vers un processus politique d’intégration des régions du monde à l’action globale contre le changement climatique. Ce sommet a aussi été marqué par l’annonce de la création par le PNUD du centre mondial CLIMSAT, qui fournit aux Régions des données leur permettant de mettre en œuvre leur politique climatique. Le premier programme onusien dédié au niveau régional, TACC (territorial approach of climate change), qui vise à soutenir les transferts de compétences et de technologies vertes entre les régions du Nord et du Sud, y a également vu le jour.
La déclaration de Poznan' de décembre 2008, les deux sommets mondiaux des gouverneurs sur le climat de Los Angeles, en 2008 et 2009, à l’initiative du gouverneur de Californie, Arnold Schwarzenegger, ont marquéun pas de plus vers la reconnaissance du rôle des régions. L’Appel de Belfort, lancé par la Présidente de l’Assemblée des Régions d’Europe (ARE), Michèle Sabban, le 27 novembre 2009, visait également à renforcer la mobilisation.
A Copenhague, les élus locaux ont voulu montrer leur présence. Côté français, une journée d’action a été organisée. Quant à la présence des Régions dans la négociation, elle a été plutôt efficace, selon Ronan Dantec, Président du Groupe de négociation de CGLU sur le climat et chef de fil des négociations pour les Régions à Copenhague. Le sommet de Copenhague « n’a pas été une défaite des collectivités », explique-t-il en précisant qu’une mention dans le Préambule de la Convention de Copenhague, qui devait initialement être retenue, reconnaissait le rôle des Régions comme partie prenante dans la lutte contre le changement climatique.
Une pluralité de réseaux
De nombreuses organisations œuvrent pour une reconnaissance internationale du rôle des régions dans la lutte contre le changement climatique: le Climate Group, le Forum Global d'Associations de Régions (FOGAR), le Réseau de Gouvernements Régionaux pour un Développement Durable(Nrg4sd), Cités et Gouvernements Locaux Unis (CGLU), l'Assemblée des Régions d'Europe (ARE), le Programme des Nations unis pour le développement (PNUD), la feuille de route Bali–Poznan–Copenhague, bientôt le nouveau R20… Et la liste n’est pas exhaustive.
Pour toute personne non avertie règne une certaine confusion, et ce d’autant plus que les axes de travail de ces organisations, réseaux, ou associations semblent similaires. Ils s’articulent autour du lobbying pour la réduction des émissions de gaz à effet de serre, et du développement de partenariats Nord-Sud.
Cette « confusion n’est qu’apparente », estime pourtant le directeur du Hub for Innovative Partnerships du PNUD Christophe Nuttall, « chaque organisation a une tâche bien définie, une mission différente ». A titre d'exemples, le Climate Group ou NRg4sd ont principalement une activité de lobbying, le PNUD développe des projets sur le terrain dans les régions du sud. Le FOGAR regroupe lui une quinzaine d’associations qui défendent le rôle des Régions alors que le CGLU serait son équivalent pour les villes. Interrogé par EurActiv.fr sur la concurrence entre toutes ces organisations, le chef des négociations sur le climat pour les Régions à Copenhague, Ronan Dantec estime avoir parlé d’une seule voix, au nom de l’ensemble des réseaux, lors de la négociation et défendu ainsi 12 amendements communs aux Régions.
La création du nouveau R20, annoncée le 14 décembre 2009, en marge de la réunion de Copenhague, s’inscrit donc dans un paysage déjà marqué par l’existence d’un certain nombre d’associations. Il représentera 20 grandes régions du monde pour lutter contre le changement climatique et se réunira systématiquement à chaque réunion du G20. La Californie, le Québec, Sao Paulo, Jiangzu (Chine),l’Etat de Delta (Nigeria), l’Algérie, la Région Ile-de-France, sont quelques uns de ses membres.
Les réactions intervenues après la création du nouveau R20 démontrent que la complémentarité entre tous ces réseaux n’est pas toujours si évidente.
« Le risque du R20 est de voir proliférer les réseaux », a déclaré le président du FOGAR, Claudio Martini, lors de la réunion organisée par le Conseil régional d’Ile de France le 4 mars. « Il y a déjà des réseaux importants, le R20 vient s’ajouter à cette dimension internationale. Il faut essayer d’avoir des lieux où l’on se retrouve tous, sinon le fait régional restera minoritaire ». Les régions doivent donc réussir le défi de la coopération.
Pour François Desrentes de Nrg4sd, le R20 est une « parodie du G20 », un « pastiche », même s’il admet que « si le R20 reste une initiative parmi d’autres, elle a son importance en termes de visibilité politique ». Pour Christophe Nutall, le R20 va être « un club de Régions qui adhèrent au principe de mettre à disposition les experts du Nord pour renforcer la capacité du Sud. Ce n’est pas le réseau des réseaux, ni une institution parapluie ». L’enjeupour les régions est, selon lui, de « travailler non seulement de façon complémentaire, mais aussi en synergie ».
De son côté, la présidente de l’Assemblée des Régions d’Europe, Michèle Sabban, déclare avoir toujours « eu la volonté de réunir l’ensemble de ces réseaux de lobbying » en prenant la présidence de l’ARE. « Le R20 peut contribuer à tous nous réunir comme une grande fédération des assemblées et des associations qui luttent ensemble dans le même sens », ajoute-t-elle.
Et maintenant ?
Le contexte international est marqué par la démission d’Yvo De Boer, et le fait que les chinois veuillent relancer les négociations sur le climat. Les Régions sont donc aujourd’hui dans l’expectative.
« On est dans l’attente», indique Ronan Dantec, évoquant la position de Cités du CGLU. Selon lui, la situation devrait être clarifiée au mois d’avril, après la Conférence de Bonn. Une opinion partagée par François Desrentes de Nrg4sd. Plusieurs organisations défendant le rôle des Régions organiseront ainsi des conférences au mois d’avril pour définir leur action à venir.
La réunion des Etats fédérés et régions, le 4 mars à Paris, sur le thème « Agir concrètement en matière de changement climatique : agenda et priorités sur la route de la COP 16 au Mexique» s’est clôturée avec l’adoption de la déclaration d’Ile de France. Celle-ci indique que les Régions apportent leur soutien à l’Union européenne pour que son rôle soit renforcé dans le cadre des négociations internationales sur la lutte contre le changement climatique. Les régions et Etats fédérés ont également demandé aux dirigeants européens d’augmenter l’objectif de réduction des gaz à effets de serre, et ce afin d’encourager les pays en développement à adopter des objectifs ambitieux. La déclaration d’Ile-de-France appelle également l’UE à s’engager dès maintenant sur la voie de l’économie verte.
Le R20 s’est réuni parallèlement, le même jour, pour discuter de son avenir. Son statut sera celui d’une association de droit international, cependant le R20 cherchera à se faire reconnaître comme une organisation intergouvernementale par le système des Nations Unis. Un statut qui pourrait lui permettre d’être présent auprès des Etats lors de la négociation des textes internationaux, même s’il ne pourra pas voter. Le R20 a également défini ses projets et souhaite s’inscrire dans une démarche de complémentarité par rapport aux réseaux existants. Il accompagnera les régions des pays en développement dans des projets sur le terrain et mettra en place un marché du carbone sur la base du volontariat. Le gouverneur de la Californie, Arnold Schwarzenegger, président honoraire du R20, a proposé de tenir un sommet des régions à Los Angeles avant la conférence de Cancun pour amener les régions du monde à adhérer au R20.
« L’enjeu des négociations n’est plus la reconnaissance internationale du rôle des régions », estime Ronan Dantec, chef des négociations pour les Régions à Copenhague. "Si les négociations reprennent au niveau international, il ne fait aucun doute que tout comme à Copenhague, le caractère fondamental de l’échelon infra-étatique sera reconnu", estime-t-il. « L’objectif aujourd’hui est de veiller à ce que ce rôle soit toujours reconnu lors de la prochaine réunion sur le climat à Mexico. Les négociations concernent l’obtention de mentions claires dans des chapitres très concrets, comme les Mesures d’atténuation appropriées au niveau national (NAMA), le détail des mécanismes financiers, la déforestation », déclare-t-il.
Pour François Desrentes, directeur chargé des coopérations externes du Réseau de Gouvernements Régionaux pour un Développement Durable (Nrg4sd), « les Régions se sont mobilisées, elles ont défini une feuille de route commune et des projets communs. Elles ont établi une sorte de plateforme commune au niveau infra-étatique. Elles ont une réelle volonté de travailler ensemble, même si les moyens sont très différenciés ».
« Il y a des faiseurs et des diseurs, les Etats fédérés et les Régions sont les faiseurs. Prenez l’exemple de la tempête Xynthia. Qui œuvre aujourd’hui ? Ce sont les régions ! Il est difficile pour l’Etat de faire bouger les choses, de par la lenteur de ses administrations », explique Michèle Sabban, présidente de l’ARE et vice-présidente du Conseil régional d’Ile-de-France. « Les Etats sont assez essoufflés en matière de lutte contre le changement climatique. Les mieux placés pour réparer les dégâts et panser les plaies sont les Régions, et ce pour une raison bien simple, c’est elles qui ont le pouvoir d’actionner », ajoute-t-elle.
Pour le président du FOGAR, Claudio Martini, « le fait régional ne perce pas l’écran, la seule solution est de produire des résultats concrets, et de les porter à l’attention des Etats et des médias. Dans les prochaines conférences internationales sur le climat, nous devons mettre l’accent sur les résultats ».
"Les Etats sont assez heureux de pouvoir compter sur les collectivités locales, elles donnent une impulsion aux politiques publiques. Toutes les actions concrètes, c'est elles. Les Régions prennent du poids dans le débat, du fait de deux phénomènes combinés : la décentralisation leur a donné plus de pouvoir et elles ont acquis plus d'expérience sur des sujets transversaux, comme le climat. Dans le cadre des négociations internationales, on est sorti de la phase où seuls les Etats avaient le droit de s'exprimer. En même temps, on n'est pas encore passé dans une autre logique car les Régions n'ont souvent pas la capacité de signer ces conventions. On est dans un entre-deux, une phase intermédiaire", indique Marjorie Jouen, Chef de cabinet adjointe de la Présidente du Comité des Régions, conseillère au think tank Notre Europe.
